湖南日報全媒體記者 曾佰龍

今年初，人民網“鄉(xiāng)村振興·中國力量”欄目首期專訪中，洞口縣主要負責人向全國網友介紹“六零”（零違建、零污染、零發(fā)案、零非訪、零違紀、零事故）基層社會治理模式；湖南農業(yè)大學6名博士先后到洞口取經“六零”創(chuàng)建經驗做法；中國地質大學邀請洞口縣主要負責人走上大學講堂講授“六零”經驗；邵陽市委號召全市學習推廣……洞口的基層社會治理引起社會廣泛關注。

但，為什么是洞口？

有人文之美，亦有發(fā)展之殤

時間撥到五年前——2018年12月26日，毛主席誕辰125周年紀念日，懷邵衡鐵路全線貫通，洞口進入“高鐵時代”。蜂擁而至的游客領略洞口獨特的人文美與自然美后，發(fā)出一句亙古感懷：“天地一時小，唯余洞口寬?！边@句明朝詩人的名句，讓洞口再次聞名。

“三鄉(xiāng)”洞口隨之揭開神秘面紗。

“魚米之鄉(xiāng)”的洞口，有北緯27度的神秘，雪峰山腹地的肥沃。這塊熱土孕育出雪峰蜜橘、雪峰云霧茶、雪峰生態(tài)豬等“雪峰”系列農產品，有“豬市、橘鄉(xiāng)、糧倉”的美譽。其“雪峰蜜橘”系周恩來總理親自命名，全縣種植面積21.6萬畝，市值達10億元；洞口縣是湖南重點產茶區(qū)，種植面積3.5萬畝，產量4800噸。洞口縣城又被稱為“橘城”。

“文化之鄉(xiāng)”的洞口，是“中國宗祠之都”，有大小宗祠300多座，最大的為曾八支祠，曾國藩曾游歷至此并題詞。洞口是中國楹聯文化縣，作詞作詩一直是民間傳統(tǒng)。洞口是紅色文化之鄉(xiāng)，“一座烈士墓、四代守墓人”的紅色故事在中央電視臺等主流媒體均有報道；抗日最后一戰(zhàn)——雪峰山會戰(zhàn)（湘西會戰(zhàn)），發(fā)生在洞口縣江口鎮(zhèn)。

“生態(tài)之鄉(xiāng)”的洞口，是全國生態(tài)文明示范縣，森林覆蓋率達60.4％，濕地保護率穩(wěn)定在66.33%；是“全國綠化模范縣”“全國森林旅游示范縣”，境內的羅溪國家森林公園是全省最大的國家森林公園，總面積298平方公里，以天然畫廊著稱于世，負氧離子含量高出世衛(wèi)組織清新空氣標準的90倍，被聯合國教科文組織譽為“最神奇的綠洲”。

（日出橘園。滕治中 攝）

然而，“三鄉(xiāng)”洞口曾面臨著發(fā)展“三殤”。

2021年4月20日，洞口縣委書記吳韜走馬上任，旋即開始大調研，他在調研筆記里寫道：“洞口全縣90.12萬人口中，農業(yè)人口超70萬，社情復雜、民風彪悍，‘三農’問題相對突出，基層社會治理壓力大；文化之鄉(xiāng)的洞口，底蘊深厚、人才輩出，其民能說會道、能訴善辯，基層社會治理難度大；作為生態(tài)之鄉(xiāng)的洞口，是重點林區(qū)縣，境內更是有大小河溪130余條，不僅要防火防盜、防汛抗旱，還要防污染，基層社會治理任務重?！?/p>

基層社會治理壓力大、難度大、任務重是當時洞口真實縣情，亦是發(fā)展“三殤”。

吳韜在基層調研中，還發(fā)現洞口縣的村支兩委作為最小的組織單元，在抓好基層社會治理的同時，還要發(fā)展村級集體經濟，這些黨員干部往往忙于“找領導、跑項目、要資金”，很難靜下心來抓基層治理。而在大家爭取項目的過程中，還存在一定廉政風險，人民群眾莫衷一是、反響較大，與縣域經濟高質量發(fā)展的新形勢、新任務不相適應。

如何保障鄉(xiāng)村干部抓基層治理的時間精力？如何提升基層組織參與基層治理的主動性？如何保障村級集體經濟發(fā)展和基礎建設的“源頭活水”？如何凝聚廣大群眾共同參與基層治理的力量？成為洞口縣高質量發(fā)展的時代之問。

有對癥之策，亦有治本之效

彼時的洞口，已被東邊的隆回，西南邊的武岡所趕超，要實現“彎道超車”，需要尋找新的突破口。

洞口縣委集中決策，制定洞口五年總體規(guī)劃——2021年“矛盾化解年”；2022年“基層治理年”；2023年“產業(yè)發(fā)展年”；2024年“城鄉(xiāng)建設年”；2025年“提質增效年”。確保年年有主題，年年有突破，黨員干部的士氣為之一振。

“五年行動方案”目標明確后，從哪里抓起才能見效快、效果好呢？洞口縣委經過認真梳理，認為耕地保護、生態(tài)文明、信訪維穩(wěn)、社會治安、安全生產、疫情防控等“底線”工作和清廉建設等“紅線”工作是重點，由此產生了“六零”村（社區(qū)）創(chuàng)建的理論雛形。

2022年4月，洞口已然春暖花開，人們仍不愿出門，防疫抗疫還沒有熬到撥云見日的時候。洞口的“六零”創(chuàng)建工作已悄然鋪開，最初的“六零”創(chuàng)建方案敲定——零違建、零污染、零發(fā)案、零防疫、零非訪、零事故。后來的創(chuàng)建中，罷黜“零防疫”，新增“零違紀”，即現在的“六零”——零違建、零污染、零發(fā)案、零非訪、零違紀、零事故。可以看出，洞口縣的“六零”創(chuàng)建內容并非一成不變，可根據全縣工作重心的轉移，進行靈活調整，這符合事物發(fā)展變化的辯證規(guī)律。

一套縝密的考核機制旋即出臺，其核心要義是“積分換項目”，考核分三步走：

第一步明確量化指標，確立零違建（田長制、耕地“非農化”“非糧化”、“空心房”、亂占耕地建房、耕地拋荒、違章建筑等整治工作）、零污染（林長制、河長制、污水處理、農村環(huán)境整治、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等工作）、零非訪（信訪矛盾化解等工作）、零發(fā)案（禁毒、反電詐、未成年人保護、平安創(chuàng)建等工作）、零違紀（清廉鄉(xiāng)村建設等工作）、零事故（安全生產、森林防滅火、防溺水、交通頑瘴痼疾整治等工作）的中心任務，進行一體安排、統(tǒng)籌推進，分級進行考核，并制定正負面清單，將重點任務轉化為可視化、可量化的50項具體指標，讓基層治理目標更加清晰。

第二步，搭建“五級聯責”利益共享機制。該縣將完善“五級（縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、戶）積分”聯動考核機制，以364個村（社區(qū)）為考核主體，對聯鄉(xiāng)聯村的89個縣直部門、24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、管理區(qū)）進行一體考核、同獎同罰，戶積分影響到組，組積分影響到村，村積分影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門的績效考核，構建了“戶獲積分兌獎品、村組獲積分換項目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲積分得獎勵、縣直部門獲積分贏績效”的利益聯結機制。

第三步以獎代投，讓項目生項目，錢生錢。該縣每半年進行一次“六零”創(chuàng)建評比，項目資金獎勵給積分名次靠前者。兩年來，洞口縣各村利用積分兌換項目429個，用于基礎設施建設和群眾關注問題解決，建成農安飲水項目12個，蓄水池34個，鋪設管道12400米，維修山塘11口，硬化村道116.7公里，發(fā)展雪峰蜜橘、羊肚菌、山蒼子、油茶、茶葉、楠竹加工、大棚育秧與蔬菜輪種、民宿農家樂等8個產業(yè)，建設美麗庭院6個，寶瑤村獲評“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”，古樓鄉(xiāng)獲評省級同心美麗鄉(xiāng)村示范片區(qū)，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。

該縣竹市鎮(zhèn)安南村村民劉某某因不滿法院合理判決，曾4次赴京上訪，自“六零”創(chuàng)建開展以來，周邊群眾及家人勸其放棄無理訴求，經多方說服教育，劉某某承諾停訪息訴，并積極參與基層治理各項工作，實現了由“鄉(xiāng)閑”變“鄉(xiāng)賢”的轉變。安南村鄉(xiāng)村兩級干部和群眾達成共識，攜手奮進，從信訪重點村成為無訪示范村，在2022年度工作中綜合排名全縣第一，獲得42萬元項目資金。

有理論之基，亦有創(chuàng)新之舉

洞口基層社會治理“六零”經驗的成功探索，并非歷史的偶然，而是社會發(fā)展的必然產物?；仡櫸覈鶎由鐣卫淼臍v史變遷和所走的探索軌跡，從中尋找洞口“六零”創(chuàng)建為什么能和為什么行的答案。

從建國初期到20世紀70年代末，我國實行的是政府主導的單一社會管理模式，當時由于城與鄉(xiāng)剝離的二元結構，人財物流動性小，基層政權比較得力，社會道德風尚良好，案件少，社會治安秩序好?；鶎由鐣m然管理有力，但活力不夠。

20世紀80年代到黨的十八大前，我國實行改革開放，經濟快速發(fā)展的同時，也給社會治理帶來了一系列問題，嫖娼、賭博、吸毒、涉黑等各種社會痼疾沉渣泛起，社會治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)，治安形勢嚴峻。黨中央提出社會綜合治理，綜合運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的等多種手段進行治理，并在實踐中不斷豐富發(fā)展其內容形式，收到了一定成效。

黨的十八大至今，是對社會治理規(guī)律性認識的深化階段。習近平總書記提出：“要加快推進社會治理現代化，努力建設更高水平的平安中國”“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，如何增加廣大人民群眾的獲得感、參與感，成了基層社會治理的出發(fā)點和落腳點。

新時代，我國對基層社會治理規(guī)律性的探索更迭期變短，但每一次更迭都值得載入史冊。各地方政府深刻認識到，基層社會治理是一項復雜的社會工程，更是一篇寫在大地上的“大文章”。

該文章的要旨是基層社會治理需要全黨、全社會付出極其艱苦的努力，不可能一蹴而就。從“社會管理”到“社會治理”，再到“社會治理現代化”，管理是“你和我”的關系，而治理是“我們”的關系，從“管”到“治”僅一字之差，是執(zhí)政理念的一次新發(fā)展，是對社會發(fā)展規(guī)律性認識的不斷深化。

洞口“六零”創(chuàng)建是基層社會治理的創(chuàng)新之舉，“還權于民、還利于民、還政于民”的初衷沒有變?？h級領導帶頭，部門負責人自我革命，改變以往縣領導簽條子、部門負責人表態(tài)給項目的資源配置方式，以實干論英雄，以成效得項目。除積分換項目外，堅持做到村里不打報告，領導不批條子，部門不給項目。每年在不增加縣財政經費的前提下，統(tǒng)籌各部門零散項目資金5000萬元，打造村級民生和公共服務項目庫，364個村都可以用積分來兌換項目。

該縣根據“六零”創(chuàng)建考核結果，對實現單項目標的村（社區(qū)），每項獎勵5000元工作經費，對年度考核綜合排名前100名的村（社區(qū)）獎勵項目經費，根據各村（社區(qū)）年初申報的項目，由行業(yè)主管部門明確具體項目，并分類加強指導和監(jiān)管，徹底杜絕了“人情項目”“關系項目”，讓基層干部從以往“找領導、跑資金、要項目”的潛規(guī)則中解放出來，有更多的時間精力和激情干事，有效杜絕了村級跑項目爭資金的廉政風險，讓人民群眾在共治共建共享中得到實惠。

有現實成果，亦有深遠影響

司馬遷在《史記》中寫道：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”?；鶎由鐣卫黻P鍵一環(huán)在郡縣，郡縣治理的關鍵重點在基層，難點也在基層。洞口縣“六零”創(chuàng)建的可貴之處，在于形成了基層社會治理合力。

（高沙鎮(zhèn)石榴村田園風光）

“六零”創(chuàng)建工作帶來干部群眾的“三變”，對該縣基層社會治理產生深遠影響。

變“單打獨斗”為“合力攻堅”。洞口縣天井村，當地群眾自發(fā)制定“六零”創(chuàng)建村規(guī)公約，如以干凈整潔、美麗宜居等作為評價內容，規(guī)范村民日常行為、表彰好人好事，每個季度公示“紅黑榜”，見義勇為等正面事跡登上“紅榜”，故意破壞公物等負面行為進入“黑榜”。這樣的舉措，促進當地群眾不但愿意干好“自己的事”，也樂于為產業(yè)發(fā)展等“大家的事”獻計獻策，合力攻堅之勢逐漸形成。

變“干部獨唱”為“干群合唱”。在洞口各村（社區(qū)）“搶著干”的越來越多，“站著看”的越來越少。洞口縣水東鎮(zhèn)四橋村，村干部戴修鐵、米金山、尹華林、張志艷、歐陽美鳳看著鄰村高新村“六零”創(chuàng)建排名靠前，產業(yè)發(fā)展如火如荼，都閑不住了，每人出資12萬元，流轉村里50多畝，跟著高新村種羊肚菌，村集體經濟從負債，發(fā)展到盈利6萬元。去年該村在“六零”創(chuàng)建中拿了好名次，獲得30萬元的項目獎勵資金。村支部書記戴修鐵說：“打算利用這筆獎勵資金，再流轉50畝耕地發(fā)展產業(yè)，明年村集體收入有望翻番?！?/p>

變“盡力而為”為“竭盡全力”。洞口縣壩上村處在衡邵干旱走廊，村里有“渴死老鼠”的傳聞。村支部書記李少立帶領村民發(fā)展小籽花生、紅薯、油茶產業(yè)，村集體經濟有了起色。村里為方便農特產品出村，一直想修條路。去年，該村在“六零”創(chuàng)建中排名靠前，獎勵項目資金28萬元，馬上啟動了產業(yè)路項目?！奥耦^干事我可以，爭取項目我不行，現在只要把村里的‘六零’工作做好了，項目資金自然就來了。”李少立表示，會竭盡全力修好這條2.9公里長的產業(yè)路。

不破不立，不塞不流，不止不行，洞口的“六零”創(chuàng)建破除了基層治理的沉疴舊疾。

調查發(fā)現，基層是抓工作落實的第一線，工作點多線長，特別是到了鄉(xiāng)村一級，工作千頭萬緒，任何工作都要由鄉(xiāng)村兩級落實?！吧厦媲l線，下面一根針”“上面千把錘，下面一根釘”“上面千把刀，下面一顆頭”——這些基層干部的吐槽，真實反映了基層治理面臨任務繁多、人力有限、責任剛性的問題。與繁重工作任務接踵而來的是過多過頻的留痕檢查、評先評優(yōu)的考核壓力，長期的高頻工作卻缺乏相對應的激勵機制，導致“被動式”應對、“應激式”突擊成為常態(tài)，基層干部既缺少應有的時間、精力投入到地方善治、創(chuàng)新發(fā)展中，在日復一日的重復工作中磨滅了激情。洞口“六零”破“基層減負”難題，許多村干部表示：“好記，好背，好操作！”

洞口縣巖山鎮(zhèn)巖山村，今年5月份發(fā)生了一起盜竊案，眼看著“零發(fā)案”要扣分，當地村干部、村民和鄉(xiāng)賢籌資購買巡邏設備，自發(fā)成立義務治安巡邏隊，再沒有小偷敢光顧該村。巖山鎮(zhèn)黨委書記寧琛說：“‘六零’創(chuàng)建以來，村民的主人翁精神得到提振，參與村務積極性得到提升，目前該鎮(zhèn)形成了村務共同謀劃、共同參與、共同受益的良好工作氛圍?！?/p>

調查發(fā)現，農村基層治理主體是全體群眾，但隨著基層組織服務水平提高，鄉(xiāng)村兩級為推動工作定期清零、完成任務、力爭先進，大多選擇“包辦”的方式，加快工作進度，基層黨組織工作上的“搶位”，催生了群眾在基層治理中的“缺位”，導致村民在基層治理中的主人翁意識逐漸淡化，認為村級發(fā)展與自身無關，缺乏主人翁精神，基層組織也難以調動群眾參與的積極性。

洞口縣山門鎮(zhèn)大毛村村民余某、尹某到村委會上訪，反映村上合塘水渠修建工程的項目承包商，拖欠他們9000多元的工資。過去，遇到類似情況村里會將“皮球”踢給上級主管部門。現在村委會主動出面，將承包商和余某等人請到一起協商，當場把工資結算到位。尹彬說：“去年大毛村積分排名123名，今年一定要爭先進位?！?022年該縣166個村（社區(qū)）實現“零非訪”。洞口“六零”創(chuàng)建打破責任體系不健全的“沉疴”后，事事有人管。

調查發(fā)現，目前基層治理工作的推動力相對單一，責任體系不健全，基層社會治理大多停留在完成任務清單的層面，存在黨組織唱“獨角戲”現象，沒有充分激發(fā)政府部門、村居的群團組織，社會組織參與和支持的力量，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位對社會治理的全局性認識不足，認為社會治理就是政法部門的事，存在重打輕防思想，不能很好有效地解決群眾最需要解決的困難和問題，村一級的無職黨員和派駐鄉(xiāng)村振興工作隊也還未能發(fā)揮資源優(yōu)勢，其他社會力量和市場主體參與基層治理更是才剛剛開始破題，缺乏“大聯防”“大綜治”觀念，沒有形成工作合力。

（洞口縣城航拍圖。洞口縣融媒體中心供圖）

“洞口媽媽”是洞口縣基層社會治理的品牌，旨在保護、呵護未成年留守兒童，防止性侵。過去該工作由教育部門推動?！傲恪眲?chuàng)建后，該工作列入了“零發(fā)案”的管理考核范疇，全縣力量都參與進來。4523名“洞口媽媽”悉心關愛著義務教育階段的22833名留守兒童——這些“洞口媽媽”來自不同單位，有教師、人大代表、公務員、基層黨務工作者和鄉(xiāng)賢?！岸纯趮寢尅泵踪惸姓f：“各級各單位都參與進來，‘洞口媽媽’有了影響力，許多長沙、廣州的朋友看到我的朋友圈后，紛紛對留守兒童伸出了援手?！贝伺e形成了全縣“零發(fā)案”合力，“破”除了各自為政的弊端。

調查發(fā)現，各自為政是困擾和制約基層社會治理的“堵點”“痛點”。在基層一級一直沒有形成較為完備的社會治理制度，部門間溝通不暢、孤立運作、缺少配合，形成了信息壁壘、政策沖突、資源浪費，導致“看得見的管不著、管得到的看不見”。對一些多頭管理的工作，基層管理隊伍往往各自為政、各管一攤，對工作誰都可以管，誰都可以不管，在實際操作中更多依賴黨員干部個人素質，出現了不少頻繁擾民、交叉檢查、不規(guī)范執(zhí)法等問題。更有甚者，一些管理部門責任心不強，缺乏為民解憂的擔當精神，面對困難，習慣于先找借口，尤其是面對交叉管理的工作，更是“理直氣壯”，能躲則躲，能推則推，難以形成綜合治理合力。

該縣設置“六零”指揮部，由縣委書記和縣長擔任雙指揮長，下設辦公室和四個專班，由指揮部統(tǒng)一部署、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一督查、統(tǒng)一考核。構建起了“縣委統(tǒng)攬，指揮部牽頭，部門聯動”的新格局，解決了九龍治水、多頭調度的問題。積分管理把紛繁復雜的工作標準化、具體化，對村民行為有了具體的評價標準，“德者有得”有了明確的依據，推動鄉(xiāng)村治理由“村里事”變成“家家事”，調動村民參與治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，一批“鄉(xiāng)閑”變“鄉(xiāng)賢”，“搶著干”的越來越多，“站著看”的越來越少，實現了由“干部獨唱”向“干群合唱”轉變，讓村組與群眾聯系更加緊密，基層黨員干部和群眾勁往一處使，干群關系進一步融洽。充分發(fā)揮村民自治作用，激發(fā)村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的熱情，涌現出一批全國文明村、省級文明村，成功創(chuàng)建2個全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)。

調查發(fā)現，社會管理向社會治理的轉變才剛剛開始，社會自治水平還有待提高。隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進，基層權力更加集中，惠民補貼、扶貧救濟、低保社保、征地安置等大批財源和權源出現，基層腐敗行為由“硬腐敗”逐漸向“軟腐敗”轉變，挪用侵占、虛報冒領、假公濟私、優(yōu)親厚友等行為日漸增多。還有一些基層干部打著人情交往、禮尚往來的幌子，進行微腐敗的活動，將腐敗的時間點前移或者由事前轉為事后。同時，基層群眾觀念還未完全轉變，對微腐敗缺乏清醒的認識，容忍度普遍偏高，許多群眾對基層干部收受煙酒等現象習以為常等等，都為基層微腐敗提供了滋生土壤，導致“微權力”滋生了“微腐敗”。

洞口縣山門鎮(zhèn)里仁村黨總支書記尹洪說：“‘六零’創(chuàng)建后，白條說了不算，積分說了算，實打實積分換項目?！倍纯诳h委常委、縣紀委書記、監(jiān)委主任曾宇亮說：“以前經常有群眾反映村級工程項目爭取，和資金使用方面的問題，自‘六零’村（社區(qū)）創(chuàng)建以來，此類微腐敗現象逐漸減少，今年1至8月，反映村干部的紀檢監(jiān)察信訪舉報數同比下降22.9%，村干部違紀違法數同比下降17.4%?！?/p>

“六零”創(chuàng)建如同一把打開基層社會治理之門的“密匙”，讓該縣364個村（社區(qū)）的干部群眾，有了“跳起來摘桃子，跑起來搶皮球”的干勁，使得每個社會細胞都健康活躍，將矛盾和糾紛化解在了基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在了基層。

（古樓茶園。古樓鄉(xiāng)供圖）